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Projecto de implementação da menção “Administração Pública” na licenciatura em Direito na Faculdade de Direito de Bissau e reforma do plano de curso
Breve exposição de motivos
Manuel Januário da Costa Gomes
(Professor da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa)
1. Introdução
I. Em Abril de 2002, sendo Presidente do Instituto da Cooperação Jurídica da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (adiante ICJ) o saudoso Prof. Doutor António Marques dos Santos, fui nomeado, pelo Conselho Directivo, a que presidia o Prof. Doutor Luís Menezes Leitão, até então Vice-Presidente do mesmo Instituto, com o pelouro da cooperação com a Faculdade de Direito de Bissau (adiante FDB), Vice-Presidente do ICJ, sucedendo a este último Professor. Ao tempo, ou seja no ano lectivo 2001-2002, o cargo de Assessor Científico na Faculdade de Direito de Bissau era assegurado pela Mestra Florbela Pires. Por sua vez o cargo de Director da FDB era (e continua a ser) desempenhado pelo Dr. Fodé Mané, Mestre em Ciências Jurídicas pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (adiante FDL).
Entre Abril de 2002 e Maio de 2004, mês em que cesso as referidas funções de Vice-Presidente do ICJ, foi-me sempre acentuada a importância da implementação de uma variante em Administração Pública, conforme já fora, aliás, previsto em 1990, no Protocolo de Cooperação entre a República Portuguesa e a República da Guiné-Bissau – Adicional ao Acordo de Cooperação Jurídica relativo ao Apoio à Faculdade de Direito de Bissau (adiante Adicional) e fora reafirmado no art. 27º/3 do Decreto n.º 34/90, de 26 de Novembro – diploma que criou a FDB.
A necessidade de implementação da variante foi-me salientada directamente, na minha primeira visita a Bissau (em Junho de 2002), quer pelo então Ministro da Educação da Guiné-Bissau, quer pelo Director da FDB, tendo também o Sr. Embaixador de Portugal em Bissau (Dr. António Jacob de Carvalho), interpretando o sentido das instâncias políticas da Guiné-Bissau, manifestado grande empenho e interesse nessa implementação.
É neste final do ano lectivo 2003-2004 que se apresenta formalmente um projecto tendente à implementação da menção “Administração Pública”, a partir do ano lectivo 2004-2005, aproveitando-se para sugerir também alterações ao plano de curso vigente.
Esta apresentação, que constituiu o meu último acto como Vice-Presidente do ICJ com o pelouro das relações com a FDB, surgiu na sequência de um pedido oficial feito em 14 de Agosto de 2003 pela então Ministra da Educação da Guiné-Bissau (Sr.ª Antónia Cumba Dias) às autoridades portuguesas, no sentido da implementação da Menção, pedido esse que integrava a solicitação de a responsabilidade dessa implementação ser cometida à FDL.
A esta solicitação, encaminhada para a FDL através do IPAD, a FDL respondeu afirmativamente, através de carta de 5 de Novembro de 2003, dirigida à Ministra da Educação (entretanto substituída pela Dr.ª Fátima Barbosa) e encaminhada para o IPAD, carta essa subscrita pelo Presidente do Conselho Directivo (Prof. Doutor Luís Menezes Leitão) e pelo Prof. Doutor Jorge Miranda, Presidente do ICJ, sucedendo ao Prof. Doutor António Marques dos Santos. Nessa carta, cujo encaminhamento para o Governo da Guiné-Bissau ficou a cargo do IPAD, a FDL disponibilizou-se para, no quadro geral da cooperação portuguesa com a República da Guiné-Bissau, assegurar a implementação da Menção, no pressuposto do cabal financiamento do projecto, nas suas várias vertentes, por parte do IPAD.
A apresentação de um projecto deste tipo só é possível na sequência da constatação de que a FDB está madura para este desafio.
Neste particular, é de elementar justiça destacar o papel estabilizador que, após o conflito político-militar de 1998, e continuando o excelente trabalho da Mestra Florbela Pires e da sua equipa 1, tem tido a actual equipa de docentes da FDL na FDB, a saber, o Mestre Rui Ataíde, Assessor Científico, desde 2002-2003, que tem protagonizado múltiplas e excelentes iniciativas em benefício da FDB, o Dr. Filipe Falcão (que, no ano lectivo 2003-2204, completa três anos de docência na FDB), a Dr.ª Cláudia Madaleno e, reforçando a equipa a meio do ano lectivo, a Dr.ª Mónica Freitas. Teve também uma curta passagem pela FDB, a convite directo desta, a Mestra Ana Coimbra, ex-assistente da FDL.
Por outro lado, os docentes guineenses, quer os Mestres quer os licenciados, têm revelado um grande empenho no serviço docente e no bom funcionamento da escola. Finalmente, the last but not the least, os cativantes alunos da FDB, com quem tive um contacto estreito nas Jornadas de 2003 sobre o direito da OHADA, mostram uma enorme confiança no futuro da FDB e do país, pese embora as conhecidas dificuldades que atravessam.
Na elaboração deste Projecto contei, ao longo de várias semanas, com valiosos contributos, sobretudo da parte do Mestre Rui Ataíde e do Dr. Filipe Falcão; foram sobretudo estes, profundos conhecedores da Guiné-Bissau e da FDB – saber de experiência feito – que foram corrigindo alguns “excessos vanguardistas” da minha parte, que seriam certamente exequíveis noutras latitudes mas não na FDB, desde logo em função das grandes dificuldades de funcionamento a nível de secretaria e demais serviços. Destaco também os contributos – maduros – da jovem assistente Dr.ª Cláudia Madaleno. Contei ainda com preciosas sugestões e indicações do Director da FDB, Mestre Fodé Mané, e dos assistentes da FDL Mestres Florbela Pires e Ricardo Borges.
O presente Projecto, em Anexo, foi entregue ao Sr. Assessor Científico na FDB, acompanhado de uma carta, datada de 31 de Maio de 2004, subscrita pelo Prof. Doutor Jorge Miranda, na qualidade de Presidente do Conselho Científico eleito, com o seguinte conteúdo:
“ Junta-se, em anexo, para apreciação e eventual aprovação pelos órgãos próprios da Faculdade de Direito de Bissau e pelo Governo da República da Guiné Bissau, um projecto de reforma do plano de curso de Direito e da menção em Administração Pública, preparado no âmbito do Instituto da Cooperação Jurídica, com a colaboração do Sr. Assessor Científico na Faculdade de Direito de Bissau e de vários actuais e antigos docentes nessa Faculdade.
Faço votos para que a Faculdade de Direito de Bissau, mantendo as suas autonomias, tal qual legalmente consagradas, consiga, finalmente, implementar a reforma, conjuntamente com a almejada menção”.
2. Opções estruturantes
2.1. Menção em Administração Pública versus Licenciatura em Administração Pública
Na dicotomia entre Menção ou Variante em Administração Pública – adoptada no art. 27º/3 do Decreto n.º 34/90, de 26/11 – e Licenciatura em Administração Pública – a que se refere o Adicional, opta-se declaradamente pela lógica da Menção.
Esta opção não decorre de qualquer identificada incompatibilidade entre uma Faculdade de Direito e uma licenciatura em Administração Pública: não haveria qualquer incongruência nessa opção, que foi adoptada, por exemplo, na Faculdade de Direito de Coimbra. Aliás, noutros países europeus, maxime em França, independentemente da questão da inserção da licenciatura em causa numa Faculdade de Direito ou noutra, estão instaladas, aparentemente com sucesso, licenciaturas em Administração Pública.
O afastamento da opção licenciatura em favor da Menção deve-se a duas razões fundamentais: a primeira respeita à absorção de licenciados em Administração Pública por um pequeno país como a República da Guiné-Bissau: apesar das patentes dificuldades sentidas no país, a esse nível, e da urgente necessidade de dotar a Administração Pública de quadros altamente qualificados, poderia criar-se, a longo ou médio prazo, uma situação de excesso de licenciados para colocação em funções de responsabilidade.
A segunda razão, mais evidente, resulta da convicção de que a especialização em Administração Pública pode ser conseguida, com pleno sucesso, com uma variante na licenciatura em Direito, solução que, além de assegurar aos licenciados uma sólida formação jurídica, constitui uma enorme vantagem para os mesmos que, assim, terão um maior leque de alternativas profissionais. Na verdade, essa Menção assegurará aos diplomados acesso a todas as profissões jurídicas, nos mesmos termos dos licenciados no, digamos, tronco – que corresponde à licenciatura, nos termos em que tem funcionado, ou seja, sem variante. É certo que os licenciados em Direito na menção de Administração Pública não terão o mesmo grau de preparação para uma profissão forense; contudo, têm as disciplinas fundamentais dessa área e têm, naturalmente, a preparação específica em Administração Pública decorrente da inserção na Menção. Acresce que a preparação específica na Menção abre outros horizontes para além da máquina da Administração: eles estarão certamente melhor preparados para integrar o quadro de funcionários de organizações internacionais ou a carreira diplomática.
Mutatis mutandis, o acesso a fazer carreira na Administração Pública não fica vedado aos licenciados em Direito sem Menção, os quais terão, no entanto, a relativa desvantagem de poderem ser preteridos por licenciados em Direito mas na Menção.
Assinale-se ainda o seguinte: a nível de reconhecimento de diplomas noutros países de língua oficial portuguesa, será certamente mais fácil a um licenciado em Direito com a Menção de Administração Pública obter a equivalência na licenciatura em Direito do que com numa licenciatura inexistente nos outros países. Um licenciado guineense em Administração Pública – se licenciatura fosse – lograria, quando muito obter equivalência em disciplinas do curso de Direito noutro país.
2.2. “Administração Pública” versus “Jurídico-Políticas” ou “Jurídico-Administrativas”
Na licenciatura em Direito na FDL, em cujo âmbito existem menções a partir do 4º ano, a menção mais “sintonizada” com os problemas da Administração Pública é a de Jurídico-Políticas (Opção C). Para o caso específico da FDB, entre a designação da Menção como “Administração Pública” ou “Jurídico-Políticas”, julgamos ser claramente preferível a primeira, por duas razões.
A primeira razão é histórica: como vimos, quer o Adicional quer o Dec. n.º 34/90 referem-se a “Administração Pública”, razão esta mais do que bastante, tanto mais que as comunidades jurídica e política guineenses conhecem o dossiê sob essa designação.
A segunda razão é de conteúdo: basta confrontar o programa da Menção em Jurídico-Políticas na FDL com o conteúdo – as disciplinas – do projecto para a FDB, para nos apercebermos de que há, neste último, uma atenção direccionada para os problemas da Administração Pública – quer no seu sentido orgânico ou subjectivo quer no seu sentido material ou objectivo – 2 aos mais diversos níveis: jurídico, económico, financeiro, contabilístico, urbanístico, autárquico e ambiental.
Quanto à designação “Jurídico-Administrativas”, julgamos que a mesma peca por defeito: a Menção deve dar uma formação que vá para além do direito administrativo e das suas ramificações. O projecto em Anexo fala por si, neste particular.
2.3. Nível universitário versus ensino politécnico
O facto de a Administração Pública constituir uma Menção da licenciatura em Direito revela, de forma muito clara, que o objectivo não é formar “técnicos administrativos”, mas licenciados em Direito, familiarizados com os problemas da Administração, a nível superior, aos mais diversos níveis.
O modelo de curso profissional ou de ensino politécnico está claramente arredado deste projecto. Isto não significa, como é óbvio, que a República da Guiné-Bissau não possa – ou eventualmente não deva – prever a instalação no país, precisamente no âmbito do ensino politécnico, de cursos profissionais habilitantes do desempenho de funções específicas na Administração. Contudo, essa é matéria sobre a qual não nos devemos – nem sequer podemos – pronunciar.
2.4. Manutenção dos 5 anos de licenciatura ?
Estando na Europa em acesa discussão a implementação da Declaração de Bolonha, poderia equacionar-se também para a FDB, à semelhança do modelo “bolonhês”, uma redução do número de anos de licenciatura, ainda que com a previsão de um ou dois anos complementares, em função do número de anos reduzidos.
Opta-se aqui, claramente, por manter o sistema tradicional que tão bons resultados tem gerado na FDB. Na verdade, para além de o nível de preparação dos alunos que chegam à Faculdade não assegurar, a priori, o êxito de uma redução do número de anos de licenciatura, não se vê como garantir um nível de formação adequado quer no tronco da licenciatura quer na Menção, reduzindo o número de anos. A ser modificado algo, neste particular, seria exactamente no sentido contrário, de implementar, no âmbito da FDB, um ano vestibular, onde fossem dadas, de forma intensiva, disciplinas como Língua Portuguesa, História, Filosofia, Lógica, Organizações Internacionais ou Noções Fundamentais de Direito, para além de Informática (na óptica do utilizador) e Informática Jurídica.
Não há, portanto, razões – antes pelo contrário – para sugerir para a FDB, pelo menos para já, um modelo que, mesmo no caso português, suscita as maiores dúvidas e reservas.
2.5. Disciplinas anuais versus disciplinas semestrais
A implementação de algumas disciplinas semestrais teria a vantagem de diversificar as disciplinas e os conteúdos. Essa vantagem seria particularmente visível na Menção Administração Pública, atenta a necessidade de introduzir áreas de leccionação e aprendizagem não estritamente jurídicas e que dificilmente preenchem um ano lectivo.
Apesar disso, manteve-se a lógica das disciplinas anuais, distinguindo-se aquelas que têm cinco aulas semanais, distribuídas por teóricas e práticas, das que têm apenas três. Foi decisivo, neste particular, o factor “funcionamento administrativo” da FDB: tanto o Assessor Científico, quanto o Director da Faculdade e os docentes em serviço manifestaram uma clara preocupação pela alteração da situação vigente e pelas perturbações que existiriam, a todos os níveis, com a introdução de uma época de exames a meio do ano lectivo.
2.6. Menção a partir do 3º ano inclusive ou do 2º ano inclusive ?
A introdução da Menção a partir do 3º ano inclusive, assegura que a mesma se processe de forma suave. Na verdade, enquanto que as disciplinas do 2º ano são comuns, na sua totalidade, no 3º ano inicia-se a derivação, havendo na Menção disciplinas comuns com os mesmos tempos lectivos (“Direito das Obrigações”, “Direito Processual Civil” e “Finanças Públicas e Direito Fiscal”), disciplinas comuns com carga horária reduzida relativamente ao tronco da licenciatura (“Direitos Reais e Direito Agrário” e “Direito do Trabalho”) e as novas disciplinas “Ciência da Administração” e “Direito do Mar e Direito Marítimo”.
A especialização aumenta progressivamente até ao 5º ano, sempre sem prejuízo da manutenção de disciplinas comuns ao tronco da licenciatura, ainda que com cargas horárias reduzidas.
2.7. Leccionação por docentes não residentes e recurso a instituições alheias à FDL ou à FDB.
A implementação da Menção em Administração Pública e a simultânea reforma do plano de curso irão exigir a introdução de novas formas de leccionação, em relação a algumas disciplinas, pelo menos nos primeiros anos.
Uma via possível será o recurso a docentes não residentes em Bissau que ministrariam blocos de matéria, de forma intensiva, distribuídos ao longo do ano lectivo (v. g. 2 blocos de 2 semanas, um no princípio do ano e outro a meio). Os assessores nacionais desenvolveriam nas aulas práticas subsequentes as matérias dadas em bloco, recorrendo também, se necessário, a material audiovisual (no âmbito do qual se poderia incluir a gravação dos próprios blocos intensivos).
Poderá ser desejável que os blocos sejam assegurados por docentes diferentes, apesar de tal opção trazer, a jusante, algumas dificuldades a nível do processo de avaliação. Tomemos como exemplo elucidativo (cf. adiante ponto 3.1) a disciplina “Direito do Mar e Direito Marítimo”; sendo decidido optar pelo método ora em análise, cada uma das áreas seria assegurada por um especialista diferente. Essencial seria uma estreita articulação entre ambos e entre estes e o Assessor Científico da FDB, quer para gestão de tempos quer para a organização dos exames.
Uma solução alternativa, mas ainda dentro de uma lógica de leccionação por não residentes, seria recorrer, através da celebração de protocolos específicos, a instituições, como seja o INA, o ISCTE ou outros, para assegurarem, sempre sob a coordenação do Assessor Científico da FDB, a leccionação de determinadas disciplinas (v. g. “Ciência da Administração”, “Contabilidade Pública” ou “Poder local e Direito Autárquico”).
2.8. Formação de docentes nacionais
As novas disciplinas exigirão um forte investimento na formação de docentes nacionais.
A solução passa pela formação de mestres habilitados nessas áreas. Para já, é mister recorrer a apoios financeiros para estágios de investigação e aperfeiçoamento em Portugal, um pouco à semelhança dos estágios financiados pela Gulbenkian para o ano lectivo 2003-2004, para dois docentes guineenses. O local de realização desses estágios seria determinado em função da disciplina em causa.
2.9. Institucionalização de seminários
Paralelamente ao funcionamento das aulas, prevê-se (não só para a Menção mas também para a licenciatura) o desenvolvimento de seminários ao longo do curso, tendo por objecto temas como, por exemplo, “História da Administração Pública”, “Noções de Gestão Pública”, “Gestão e Avaliação de Projectos”, “Relações Internacionais”, “Planeamento Económico”, “Noções de Estatística”, “Psicologia Social e das Organizações” ou “Psicologia Judiciária”. Esses seminários seriam ministrados por monitores convidados para o efeito, tendo uma duração variável, mas nunca superior a uma semana.
A obrigatoriedade ou facultatividade de frequência dos seminários seria definida pelo Conselho Científico. Como exemplos de seminários obrigatórios teríamos os de “Informática Jurídica” e “Técnicas de elaboração de relatórios e outros documentos”, seminários estes que deveriam funcionar logo no primeiro e segundo anos da licenciatura. É, na verdade, indispensável, por um lado, que os alunos tenham acesso às novas técnicas da informação e de busca documental; por outro, é importante que sejam industriados, desde o princípio, sobre a maneira de fazer relatórios ou elaborar documentos.
2.10. O ensino da língua portuguesa
O aperfeiçoamento da língua portuguesa, quer a nível falado quer a nível escrito, constitui um desafio do novo plano do curso e da Menção em Administração Pública. Para além de se prever a continuação da disciplina no primeiro e no segundo ano (agora com 5 horas de leccionação também no 2º ano), introduz-se no 3º ano “Língua Portuguesa III” como disciplina cuja implementação está, naturalmente, dependente da disponibilização de docentes por parte da Cooperação Portuguesa, para o que se afigura mister a celebração de um protocolo com o Instituto Camões.
2.11. Realização de estágios
A realização de estágios durante o 4º e 5º anos da licenciatura poderá “concorrer” com a realização de seminários (cf. supra, ponto 2.9). Enquanto que no tronco da licenciatura poderá ser instituído como obrigatória a realização de um estágio num tribunal, num organismo ou numa empresa, o Conselho Científico poderá exigir para a Menção um estágio numa repartição pública.
Os estágios, comprovados pela entidade acolhedora (previamente credenciada pela FDB), seriam seguidos de um relatório.
A outro nível, poderiam ser institucionalizados estágios pós-licenciatura em Portugal aos melhores alunos do curso, com a celebração de protocolos específicos com entidades públicas ou privadas.
3. As disciplinas na Menção Administração Pública
3.1. As disciplinas do 3º ano
Conforme se referiu, as disciplinas do 1º e 2º ano são comuns aos estudantes do tronco da licenciatura e aos da Menção, uma vez que esta só tem lugar a partir do 3º ano. A ideia, também já aludida, é fazer uma introdução suave na Menção, mas sempre com a directriz de que a Menção não pode descurar as disciplinas estritamente jurídicas.
Nesta lógica, o 3º ano apresenta disciplinas comuns, embora com cargas horárias não coincidentes. As disciplinas “Direito das Obrigações” e “Direito Processual Civil”, enquanto disciplinas pilares da licenciatura em Direito, mantêm as 5 horas semanais previstas para o tronco da licenciatura, mas o mesmo não ocorre já com “Direitos Reais e Direito Agrário” e ainda com “Direito do Trabalho”, que, no tronco, têm 5 horas semanais, passando a ter 3 horas semanais na Menção, como forma de abrir espaço para novas disciplinas. Entendeu-se que, no que concerne aos “Direitos Reais e Direito Agrário”, disciplina de conteúdo praticamente idêntico à disciplina “Direitos Reais” na FDL – onde tem uma estrutura semestral, embora funcionando durante todo o ano lectivo – serão suficientes 3 horas semanais, como, de resto, acontece agora na FDL. O mesmo se dirá do “Direito do Trabalho” (no caso particular da Guiné-Bissau), sendo certo que a menção terá, no 4º ano, uma disciplina específica que continua, de algum modo, o Direito do Trabalho: o “Direito da Função Pública”.
É certo que a existência de disciplinas iguais com cargas horárias diferentes – e, consequentemente, com conteúdos não inteiramente coincidentes, pelo menos em termos de dimensão – em função de se integrarem no tronco da licenciatura ou na Menção, irá trazer dificuldades a nível da distribuição do serviço docente e mesmo da disponibilidade de salas. Contudo, essa é uma desvantagem que pode ser gerida com uma boa distribuição de tempos lectivos.
Quanto à disciplina “Finanças Públicas e Direito Fiscal”, entendeu-se ser de manter as 5 horas semanais existentes no tronco da licenciatura, tanto mais que a disciplina é preenchida, em grande parte, com Finanças Públicas, matéria essencial para a Menção.
Introduziram-se, como vimos, duas novas disciplinas com 3 horas semanais: “Direito do Mar e Direito Marítimo” e “Ciência da Administração”.
A importância da “Ciência da Administração” para a menção é tão evidente que fala por si: ela será uma disciplina fundamental para o próprio enquadramento e razão de ser da Menção. Adivinham-se dificuldades na leccionação desta disciplina, nos primeiros anos, podendo constituir uma solução o recurso a docentes não residentes (cf. supra, ponto 2.7).
A disciplina “Direito do Mar e Direito Marítimo” tem, é certo, uma designação pouco ortodoxa. Para além disso, e não menos importante, temos o facto de a disciplina pretender conjugar áreas do Direito a priori pouco comunicantes: o Direito Internacional Público (onde, fundamentalmente, se situa o Direito do Mar) e o Direito Comercial (onde é usual sedear o Direito Marítimo, por isso também chamado Direito Comercial Marítimo). Não parece, porém, que tenhamos aqui um verdadeiro obstáculo: para além de existirem largos canais (naturais) de ligação entre umas e outras águas, o que é importante vincar é que se pretende o estudo do mar, dos seus recursos, dos acontecimentos e actividades, numa perspectiva jurídica. Aliás, a designação tradicional das matérias agora aglutinadas nos dois pólos “Direito do Mar” e “Direito Marítimo” era Direito Marítimo, correspondendo a primeira, bem mais recente, à expressão inglesa Law of the Sea 3.
Sendo o mar, os seus recursos e as actividades marítimas uma das grandes riquezas da Guiné-Bissau, é essencial que sejam estudados, independentemente do lugar onde se situem na enciclopédia jurídica. Conforme já se referiu supra (ponto 2.7), a especificidade desta nova disciplina poderá, eventualmente, justificar o recurso a docentes não residentes.
Conforme também se referiu supra (ponto 2.10), propõe-se a introdução da disciplina “Língua Portuguesa III” quer no tronco da licenciatura quer na Menção. Essa disciplina terá, naturalmente, lugar no 3º ano. No caso concreto da Menção, atenta a eventual perturbação decorrente da entrada do aluno num conjunto mais diversificado de disciplinas, prevê-se que “Língua Portuguesa III” possa ser feita, alternativamente, no 3º ou no 4º ano.
3.2. As disciplinas do 4º ano
Tal como no 3º ano, encontramos no 4º ano disciplinas comuns ao tronco da licenciatura e disciplinas novas. Contudo, diversamente do 3º ano, todas as disciplinas coincidentes têm a mesma carga horária no tronco da licenciatura e na Menção. As disciplinas em causa – “Direito Penal I”, “Direito Comercial I” e “Direito da Família e das Sucessões” – são disciplinas estruturantes da licenciatura em Direito, não sendo possível o respectivo aligeiramento.
Todas as novas disciplinas – que têm uma carga horária de 3 horas semanais – estão direccionadas para Menção em Administração Pública: “Contabilidade Pública”, “Direito Administrativo II”, “Fiscalização Financeira do Estado” e “Direito da Função Pública”:
a) O estudo da “Contabilidade Pública” – entendida 4 como o “conjunto de preceitos legais e de práticas administrativas destinadas a assegurar a ordem e a economia na administração financeira do Estado” – merece, naturalmente, um lugar especial. O respectivo estudo não prescindirá de uma prévia familiarização com os princípios e técnicas da Contabilidade Geral, com relevo para o SYSCOA.
b) A disciplina “Direito Administrativo II” tenderá, naturalmente, a abarcar o contencioso administrativo, entendido 5 como “o conjunto institucional ordenado normativamente à resolução de questões de direito administrativo, nascidas de relações jurídico-administrativas externas, atribuídas à ordem judicial administrativa e a julgar segundo um processo administrativo específico”. A colocação de “Direito Administrativo II” no 4º ano beneficia do facto de os alunos já terem, então, assimilada a matéria de Direito Processual Civil.
c) O estudo da “Fiscalização Financeira do Estado” revela-se fundamental, constituindo um desenvolvimento da matéria de Finanças Públicas.
d) O estudo do “Direito da Função Pública” surge como uma necessidade evidente, beneficiando do facto de o aluno ter já, então, adquirido conhecimentos de Direito do Trabalho no 3º ano. Neste âmbito, enquadra-se o estudo 6 do enquadramento e conceito de serviços públicos, dos agentes dos serviços públicos, do preenchimento de cargos e lugares, dos direitos e deveres dos agentes, da responsabilidade dos mesmos e ainda da cessação de funções.
Algumas das novas disciplinas poderão exigir o recurso a docentes não residentes (cf. supra, ponto 2.7): o caso mais evidente será o de “Contabilidade Pública”.
Entre as disciplinas do 4º ano haverá que contar ainda com “Língua Portuguesa III” (cf. supra, ponto 3.1).
3.3. As disciplinas do 5º ano
Como disciplina comum ao tronco da licenciatura, o 5º ano da Menção tem apenas o “Direito Internacional Privado e da Arbitragem”, “Direitos Fundamentais” e “Direito Processual Penal”, com a mesma carga horária.
Introduziram-se, depois, novas disciplinas específicas da Menção: “Direito do Ambiente”, “Direito da Contratação Pública”, “Poder Local e Direito Autárquico”, “Legística e Ciência da Legislação” e “Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Território”:
a) O “Direito do Ambiente” será estudado como realidade multidisciplinar 7, sendo entendido como 8 o “conjunto de princípios e normas que disciplinam as intervenções humanas sobre os bens ecológicos, de forma a promover a sua preservação, a impedir destruições irreversíveis para a subsistência equilibrada dos ecosistemas e a sancionar as condutas que os lesem nas suas integridade e capacidade regenerativa”. Nesta disciplina será dado relevo 9 aos seguintes pontos fundamentais (capítulos): Ambiente e Direito, Princípios constitucionais em matéria do ambiente, Procedimento do ambiente, Formas de actuação administrativa em matéria ambiental e Contencioso do Ambiente.
b) No “Direito da Contratação Pública” serão estudados 10 os modelos tradicionais de contratação pública, o procedimento pré-contratual, a execução dos contratos, a patologia e responsabilidade em matéria de contratos da administração pública, o respectivo contencioso e ainda alguns contratos em especial, destacando-se 11 a empreitada de obras públicas, a concessão de obras e de serviços públicos, a concessão de exploração do domínio público e a concessão de uso privativo do domínio público, a concessão de exploração de jogos de fortuna ou azar ou o fornecimento contínuo.
c) Na disciplina “Poder Local e Direito Autárquico”, para além da caracterização, enquadramento e dimensão, do Poder Local 12, deverá ser estudada a Administração Local Autárquica quer em sentido subjectivo ou orgânico quer em sentido objectivo ou material, designando a actividade administrativa desenvolvida pelas autarquias locais 13. Neste âmbito, caberá o estudo de questões como 14 o enquadramento constitucional do poder local, o sistema de governo municipal, a criação, modificação e extinção de autarquias locais, o poder regulamentar das autarquias, os poderes de tutela sobre as autarquias, os serviços públicos locais, o sector empresarial das autarquias, o planeamento e gestão urbanística municipal ou as Finanças Locais.
d) A disciplina “Legística e Ciência da Legislação” deverá ser estruturada de modo a abranger temas como 15: Concepção e redacção de actos normativos, Processo de criação de actos normativos, Organização humana de criação de actos normativos, Informação para a criação de actos normativos, Avaliação prévia do impacto dos actos legislativos, Simplificação legislativa, Implicações financeiras da legislação, Legística formal, Procedimento dos principais actos normativos, Publicação dos principais actos e projectos de actos normativos, Execução administrativa das leis ou Aplicação da lei no tempo e no espaço.
e) O Direito do urbanismo é entendido 16 como o “conjunto de normas e de institutos respeitantes à ocupação, uso e transformação do solo, isto é, ao complexo das intervenções e das formas de utilização deste bem”. Por sua vez 17, através do Ordenamento do Território estuda-se a “procura, no quadro geográfico de um país, de uma melhor repartição dos homens em função dos recursos naturais e das actividades económicas”. Justifica-se, pois, a junção destas matérias numa única disciplina designada, precisamente, “Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Território”.
Conforme se referiu supra (ponto 2.7), poderá ser necessário recorrer a docentes não residentes.
3.4. Disciplinas alternativas
O Conselho Científico poderá criar disciplinas alternativas a algumas das propostas, embora essa criação devesse ser limitada a situações de excepção, como por exemplo a dificuldade em encontrar pessoal docente adequado ou a premência nacional de estudar uma determinada área (v. g. um novo regime da Segurança Social).
Entre as disciplinas passíveis de serem substituídas por outras, apontaria “Direito do Ambiente” ou “Poder Local e Direito Autárquico”. Para ocupar o lugar das mesmas, poderia indicar-se, por exemplo, “Direito Público da Economia”, “Direito da Segurança Social” ou “Direito das Organizações Internacionais”. O Conselho Científico da FDB poderia mesmo, aquando da apreciação do Projecto e sua eventual aprovação, deixar já expressa a lógica das alternatividades.
4. A reforma do plano de curso (tronco da licenciatura)
Conforme se referiu supra, aproveita-se o momento da introdução da Menção para sugerir algumas pequenas alterações no tronco da licenciatura. Algumas alterações são meramente formais, podendo dizer-se que as alterações substanciais obedecem ao propósito de introduzir, com mais ênfase, o estudo dos Actos Uniformes da OHADA no plano do Curso.
Para além do acrescento da disciplina “Língua Portuguesa III”, no 3º ano (cf. supra, ponto 2.10), as únicas modificações, sem necessário relevo a nível de conteúdo da disciplina e da respectiva carga horária, são:
a) A substituição da designação da disciplina “Direito Administrativo”, do 2º ano, por “Direito Administrativo I”, alteração esta que se deve à introdução da disciplina “Direito Administrativo II” no 4º ano da menção;
b) A substituição da designação da disciplina “Direito dos Contratos em Especial”, do 4º ano, por “Direito dos Contratos”, alteração esta que permite uma maior versatilidade de conteúdo, abandonando-se também, desta forma, uma designação de algum modo cativa do código civil, ficando também o campo mais aberto para, se for caso disso, abordar contratos comerciais. Por outro lado, a prevista entrada em vigor de um Acto Uniforme da OHADA sobre os Contratos, permitirá que a sede específica do respectivo estudo (que seguramente não será possível em Direito das Obrigações) seja precisamente a disciplina “Direito dos Contratos”.
c) A substituição da designação da disciplina “Direito Comercial”, do 4º ano, por “Direito Comercial I”, atenta a introdução de um “Direito Comercial II” no 5º ano.
d) A substituição da designação da disciplina “Economia da Guiné-Bissau” por uma outra mais conforme ao respectivo conteúdo: “Direito da Economia e Economia da Guiné-Bissau”.
Já no 5º ano destacam-se várias sugestões de alteração:
e) Substituição da designação da disciplina “Direito Internacional Privado” por “Direito Internacional Privado e da Arbitragem”, mantendo-se a carga horária de 5 horas semanais. É certo que a matéria da arbitragem é amiúde estudada em Direito Internacional Privado, mas nem sempre 18; pretende-se, por outro lado, dar, desta forma, um especial enfoque à necessidade de inclusão, no âmbito da disciplina, do estudo do Acto Uniforme da OHADA sobre a Arbitragem.
f) Mantêm-se as disciplinas “Direito Penal II” (5 horas), “Direito Processual Civil II” (5 horas) e “Direito Processual Penal” (3 horas) e ainda a disciplina “Direito Constitucional II” (que passa para 3 horas), cuja designação é modificada para “Direitos Fundamentais”, ficando, assim, mais conforme com o respectivo conteúdo, à semelhança do que ocorre na FDL.
g) Acrescenta-se a disciplina (3 horas) “Direito Comercial II (Sociedades Comerciais)”, no âmbito da qual será estudado, em especial, o Acto Uniforme da OHADA sobre as Sociedades.
h) Acrescentam-se duas novas disciplinas (ambas de 3 horas), devendo o aluno optar por uma delas. A primeira, de conteúdo variável, é designada por “Direito Privado”. Uma das possíveis áreas de estudo é o direito das garantias, tendo, naturalmente como objecto principal o Acto Uniforme da OHADA sobre esta matéria. A segunda é o “Direito Marítimo e dos Transportes”. A importância do mar no país justifica-o; por outro lado, a disciplina permitirá estudar, complexivamente, o Direito dos Transportes, com relevo para o Acto Uniforme da OHADA relativo ao transporte rodoviário de mercadorias.
Conforme decorre do sumariamente exposto, a implementação do projecto implicará um aumento da carga horária no tronco da licenciatura. É uma aumento necessário, não só para introduzir adequadamente o estudo do direito da OHADA como também para evitar assintonias de carga horária em relação à Menção.
Faculdade de Direito de Lisboa, 31 de Maio de 2004
1-Equipa integrada, no ano lectivo 2001-2002, também pelo Dr. Filipe Falcão, pelo Dr. Nuno Aureliano e pelo malogrado Tiago Mata de Almeida, cuja memória se evoca.
2-Cf. Diogo Freitas do Amaral, “Administração Pública”, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, 1º Suplemento, Lisboa, 1998, p. 13 e ss..
3-Cf., v. g. Armando Marques Guedes, “Direito do Mar”, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, 2º Suplemento, Lisboa, 2001, p. 237.
4-Cf. v. g., Sabino Teixeira, “Contabilidade Pública”, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, II, Lisboa, 1990. pp. 683-684.
5-Cf. José Carlos Vieira de Andrade e José Eduardo Figueiredo Dias, “Contencioso Administrativo”, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, 2º Suplemento, Lisboa, 2001, p. 109.
6-Cf., v. g., João Alfaia, Regime jurídico do funcionalismo público, Lisboa, Ática, 1962, passim.
7-Cf. Vasco Pereira da Silva, “Verde Cor de Direito. Lições de Direito do Ambiente”, Almedina, Coimbra, 2002, p. 52.
8-Cf. Carla Amado Gomes, “Ambiente (Direito do)”, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, 2º Suplemento, Lisboa, 2001, p. 9.
9-Cf. o Programa de “Direito do Ambiente”, por Vasco Pereira da Silva, in Guia Pedagógico da Faculdade de Direito de Lisboa 2003-2004, p. 325 e ss..
10-Cf. o Programa de “Contratos da Função Pública”, por Maria João Estorninho, in FDL – Guia Pedagógico 2002-2003, pp. 301-302.
11-Cf. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, II, Almedina, Coimbra, 2003, p. 523 e ss..
12-Cf. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, 2.ª ed., Almedina, Coimbra, 1994, pp. 424-425.
13-Cf. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, 2.ª ed., Almedina, Coimbra, 1994, p. 417.
14-Cf. também o Programa do “Curso de Pós-Graduação em Direito das Autarquias Locais”, promovido, em 2004, pelo Instituto de Ciências Jurídico-Políticas, da Faculdade de Direito de Lisboa e coordenado pelo Prof. Doutor Jorge Miranda.
15-Cf. a obra colectiva “Legística – Perspectivas sobre a concepção e redacção de actos normativos”, por David Duarte, Alexandre Sousa Pinheiro, Miguel Lopes Romão e Tiago Duarte, GPLP – Ministério da Justiça e Almedina, 2002, passim e ainda o “Programa do “Curso de Pós-Graduação de Legística e Ciência da Legislação”, promovido em 2004 pelo Instituto de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito de Lisboa.
16-Cf. Fernando Alves Correia, “Urbanismo (Direito do)”, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, 2º Suplemento, Lisboa, 2001, p. 675.
17-Cf. José Fernando Nunes Barata, “Ordenamento do Território”, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, 1º Suplemento, Lisboa, 1998, p. 263.
18-Se olharmos, a título de exemplo, para o Programa da disciplina “Direito Internacional Privado”, por Luís Lima Pinheiro, in Guia Pedagógico da Faculdade de Direito de Lisboa 2003-2004”, pp. 341-342, constatamos que à matéria da arbitragem é destinado apenas o Cap. IV (Reconhecimento de decisões arbitrais estrangeiras) da Parte III (Direito de Reconhecimento). Já na autónoma disciplina de “Direito do Comércio Internacional” (Guia citado, pp. 353-356), o mesmo docente dá, na Parte III (Modos de resolução das controvérsias emergentes dos contratos internacionais), um relevo directo à matéria da arbitragem, incluindo a transnacional.